經(jīng)歷2010/11年度的巨幅波動后，國家開始加大對棉花市場的調(diào)控，收拋儲政策和配額的控制使得棉花價格進入窄幅波動中。按照棉花市場化改革的有關(guān)政策設(shè)計，國家調(diào)控手段主要表現(xiàn)在兩個方面：一是通過專項儲備對市場進行調(diào)解，也就是通過收拋儲制度來調(diào)節(jié)市場供需；二是通過進口貿(mào)易政策，利用國際棉花市場資源來調(diào)節(jié)國內(nèi)市場供需。
????我國的棉花儲備制度
????棉花是關(guān)系國計民生的重要物資，計劃經(jīng)濟年代實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，“九五”期間提出棉花市場化改革，但直到2001年，以進一步深化棉花流通體制改革為分界，棉花的收購價、銷售價才從過去的高度壟斷逐步實現(xiàn)了市場化。
????市場化改革后，棉花的交易方式也從過去單一的國家統(tǒng)購統(tǒng)收逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)貨交易、電子撮合交易以及區(qū)域性的棉花交易市場等。2004年6月棉花期貨在鄭商所的上市，是棉花進入市場化的重要標(biāo)志。
????自進入市場化改革后，國家不斷通過對儲備棉、老商品棉和出疆棉的收拋儲來平衡市場供需，不過并沒有形成常態(tài)化。從2011年開始，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將在主產(chǎn)區(qū)實施臨時收儲政策的措施常態(tài)化，在新花上市前，提前公布收儲價并敞開收儲。同時根據(jù)市場需求，收儲的棉花可按照政府安排投放市場，以穩(wěn)定棉花生產(chǎn)，保護棉農(nóng)利益，并保證用棉企業(yè)需求。
????美國的棉花補貼政策
????美國的農(nóng)業(yè)保護政策，根本目的也是防止“谷賤傷農(nóng)”。根據(jù)2002年農(nóng)業(yè)法案，美國政府對棉花的補貼包括三部分：生產(chǎn)補貼、銷售補貼、貿(mào)易補貼，其中針對棉農(nóng)的是生產(chǎn)補貼（含直接補貼和反危機補貼）和銷售補貼。生產(chǎn)補貼和銷售補貼的調(diào)整會直接影響到美國棉花的種植面積。
????1.生產(chǎn)補貼
????美國棉花生產(chǎn)補貼包括直接補貼和反周期性補貼。2002年農(nóng)業(yè)法案為棉農(nóng)建立了與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的“固定直接補貼”制度，政府對愿意參與該計劃的農(nóng)民預(yù)先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎(chǔ)，并對每種補貼商品規(guī)定一個固定的直接補貼率，以此計算向農(nóng)場主提供的直接補貼額，棉花的直接補貼為6.67美分/磅。
????直接補貼＝補貼率×補貼面積×補貼單產(chǎn)（補貼面積＝基礎(chǔ)種植面積×85%）
????反周期補貼是在有效價格低于目標(biāo)價格時啟動的一種生產(chǎn)保護性補貼，其中目標(biāo)價格是農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的最低保護價。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品實際價格低于政府確定的目標(biāo)價格時，政府向農(nóng)民提供反周期補貼。具體支付時間是農(nóng)民在收獲后的10月份，可得到上限為35％的計劃支付，待翌年2月可再得到不超過70％的支付，到12個月的市場運銷結(jié)束后結(jié)賬。
????反危機補貼＝目標(biāo)價格－有效價格
????農(nóng)業(yè)法中對各種需補貼的農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格水平做出了明確規(guī)定，其對有效價格的界定是：當(dāng)市場價格高于貸款價格時，有效價格等于全國平均市場價格與直接補貼之和；當(dāng)市場價格低于貸款價格時，有效價格等于貸款價格與直接補貼之和。當(dāng)全國平均市場價格與直接補貼之和等于或大于目標(biāo)價格情況時，不進行反周期支付。如陸地棉的目標(biāo)價格規(guī)定為72.4美分/磅，其有效價格指直接補貼率與該年度美國國內(nèi)平均價格或陸地棉CCC貸款基準(zhǔn)價格中的較高者之和。
????2.銷售補貼
????根據(jù)2002年農(nóng)業(yè)法案，棉花被納入商品補貼條款所涵蓋的“補貼商品”，政府對其提供“貸款差額補貼”，即預(yù)先規(guī)定 “貸款價格”（用美元/蒲式耳作計量單位，相當(dāng)于政府為農(nóng)民設(shè)置的“最低保護價”，指每一單位農(nóng)產(chǎn)品做抵押可以從國家獲得的貸款額）。參與政府支持計劃的農(nóng)場主將加工后的皮棉存放在政府認(rèn)定的倉庫里，以此為抵押品，按政府規(guī)定的“貸款價格”（51.92美分/磅，折合人民幣453.33元/擔(dān)）向農(nóng)業(yè)信貸公司申請抵押性無追索權(quán)貸款，即CCC貸款，貸款期限為9個月，并執(zhí)行法定利率，一般為5.5%。CCC貸款的申請截止到每年的5月31日。如果市場價格高于政府的CCC貸款價格，棉農(nóng)可以在市場銷售，歸還貸款本息；如果市場價格低于貸款價格，棉農(nóng)可以將棉花交給商品信貸公司處理，放棄其所有權(quán)，也無需歸還貸款資金。
????不過此項政策在實施過程中，常常發(fā)生市場價格長期低于貸款價格的情況，導(dǎo)致商品信貸公司庫存大量積壓。為解決這個矛盾，政府采取了變相措施，即當(dāng)市場價格低于貸款價格時，鼓勵棉農(nóng)繼續(xù)到市場上去出售，而對于市場價格低于貸款價格的部分，其差額由政府補貼，這種補貼即“貸款差額補貼”。“貸款差額補貼”有效填補了美國農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場實際價格之間的差額，成為美國政府對農(nóng)業(yè)的一項基本補貼措施。
????中美棉花政策比較
????對比分析當(dāng)前我國和美國的棉花政策，筆者認(rèn)為主要存在三點不同：
????1.政策目標(biāo)不同
????我國的棉花政策目標(biāo)，也是防止“谷賤傷農(nóng)”，同時兼顧其他調(diào)控目標(biāo)，如保證市場供應(yīng)、穩(wěn)定價格波動，甚至還存在國家安全層面的考慮。與美國的補貼政策相比，我國對棉花調(diào)控的目標(biāo)更多。
????2.手段方式不同
????分析美國棉花補貼政策中的銷售補貼和反周期補貼，其實質(zhì)相當(dāng)于政府送給棉農(nóng)一個看跌期權(quán)，保證棉農(nóng)能夠在至少以一個政府認(rèn)為合理的價格（目標(biāo)價格）進行銷售。當(dāng)市場價格低了，政府補差價，相當(dāng)于看跌期權(quán)行權(quán)；當(dāng)市場價格高了，則棉農(nóng)不行權(quán)，直接到市場上銷售以獲得高價。
????而我國的棉花收儲政策是政府指派企業(yè)以市場參與人的角色進入市場，以政府規(guī)定的價格進行收購或銷售。在收購時，政府的收購價格一般高于市場價格，對于棉農(nóng)來說是一種間接補貼；在銷售時，用棉企業(yè)需要競拍，獲得的價格與市場價格相當(dāng)，不存在差價補貼。
????3.政府市場地位不同
????美國農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行機構(gòu)由政府財政資金發(fā)工資，沒有盈利任務(wù)，也沒有盈利動機。當(dāng)年是否需要補貼，要補貼多少，全看市場價格的波動，而如何補貼事先已制定好，整個過程政府作為棉花市場的一個間接參與人，面對的是棉農(nóng)。銷售補貼中棉花物權(quán)的可能轉(zhuǎn)移發(fā)生在農(nóng)戶與信貸公司之間，政府并不參與物權(quán)的轉(zhuǎn)移。
????我國在棉花收拋儲過程中，政府面對的是市場的各種參與者，收購時是棉花加工企業(yè)，銷售時是棉紡織企業(yè)。在政策實施過程中，棉花的所有權(quán)在棉花加工企業(yè)——儲備棉公司——棉紡織企業(yè)之間流轉(zhuǎn)。棉花儲備公司既有政策性儲備庫的角色，也有貿(mào)易商的角色，必然形成自己的利益訴求。
????另外，從穩(wěn)定價格的政策目標(biāo)出發(fā)，天然的要求棉花儲備公司低買高賣，這個價差就是儲備公司的收益。而在棉花流通市場中，國家棉花儲備公司通過收拋儲制度，可以獲得倉儲和貿(mào)易的雙重收益。
????儲備政策存在的爭議
????從經(jīng)濟學(xué)角度看，收拋儲制度是政府管制政策的一種。棉花儲備制度運行時間較長，從配合棉花質(zhì)量檢驗體制改革、推行儀器化大包檢驗，效果是顯著的，這在一定程度上促進了棉花的市場化改革。同時，通過對收儲標(biāo)準(zhǔn)的改變，如收儲大包棉，也促進了400型棉企的發(fā)展。不過，儲備政策在近兩年也存在一些爭論。
????1.是否影響棉產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌鲞\行效率
????在棉花市場上，政府的收拋儲制度是否有利于國內(nèi)棉花市場的運行仍是一個存在爭論的問題。對政府作用的一個流行的支持觀點是，2010/2011年度棉花大漲大跌行情是不正常的，但2008年到2010年進行了收儲和拋儲的操作。2011年和2012年的收拋儲政策使得棉價進入了區(qū)間走勢，波動大幅縮窄，不過這是以歷史性的內(nèi)外價差換來的。
????2.市場效率與公平的取舍
????收儲政策不僅僅要考慮市場“效率”的問題，還要涉及到棉花市場參與者“公平”的問題。收儲政策的一個重要目標(biāo)是穩(wěn)定棉農(nóng)的植棉收益。在棉價大幅下跌的情況下，棉農(nóng)可以以一個較高的價格出售手中的籽棉，收儲政策可以看成是政府對棉農(nóng)的補貼。但是我國棉花加工企業(yè)和棉農(nóng)不是經(jīng)濟“共同體”，加工后的棉花所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了改變，收儲政策的直接受益者是交儲的棉花加工企業(yè)，而不是棉農(nóng)，這種間接補貼的方式必然使得政策效果大打折扣。
????當(dāng)然，棉農(nóng)的利益需要保護，在現(xiàn)有的儲備制度下，政府需要更好地把握“效率和公平”問題。

來源： 中國紡織經(jīng)濟信息網(wǎng)